中国自贸区即将迎来第5次扩容。
自2013年首个自贸区在上海挂牌成立以来，6年间，自贸区版图先后扩容4次，目前有上海、广东、天津、海南等12个自贸区。
新一批自贸区将花落谁家？
5月13日，上海自贸区概念股午后走强。华贸物流、上海凤凰、浦东建设涨停；商赢环球涨超9%；光明地产、上海雅仕涨超7%—长三角新的自贸区呼之欲出。
此前，4月10日，在中宣部组织的“推动高质量发展调研行”上海站情况通报会上，上海市发改委副主任朱民透露，长三角区域内将诞生新的自贸区。外界普遍认为，尚未挤进自贸区“朋友圈”的江苏省极具竞争力。
今年1月5日，南京市委书记张敬华在南京大学一场名为《聚力推动新时代民营经济高质量发展》的演讲中表示，目前南京市有三件事正得到国家支持，其中包括“支持设立包括南京片区的江苏自贸区”。
除江苏外，河北、山东、黑龙江、广西、云南等六省区入围新一批自贸区的呼声也很高。从“1+3+7+1”的雁阵引领格局到再度扩容，中国自贸区有哪些特色？自由贸易区与自由贸易港区有何区别？如何解决目前自贸区协调成本较高的难题？时代周报记者采访了复旦大学经济学院院长张军。
自贸区需严格界定
Q：2013年至今，从上海到海南，从东部沿海到西部内陆，中国自由贸易试验区已经形成了“1+3+7+1”雁阵引领格局。如何理解“自贸区”这一概念？
A：现在共有12个自贸区，很快还会有5─6个自贸区即将宣布。
首先要弄清楚自贸区是干什么的，自贸区概念需严格界定。说白了，自贸区其实等于在主权范围里，搞一块海关基本不监管的地方，或者说海关实施特殊监管的区域。
从其他国家情况看，搞一个自贸区不见得代表开放。也就是说，一个国家的开放程度，其实跟自贸区的数量没有必然联系。自贸区是在不影响整个国家方方面面的情况下，在一个港口的附近搞一块区域，开展转口贸易、离岸贸易、服务贸易。
我认为，自贸区不能复制。自贸区其实是一块很小的区域，不能逐步地、陆续地把国内的所有地方都变成自贸区，这样会乱套。一个国家有海关，必然要对进出口的东西实施一系列管理，这是常态。实际上，也不是所有地方都具备建立自贸区的条件。
Q：有人认为在自贸区里的港口就是自贸港，两者之间有什么区别？
A：在我看来没啥区别，典型性自贸区其实就是自贸港。
现在大家有些误解，觉得先做自贸区，然后在自贸区的基础上再做自由港区，好像自由贸易港区代表更高级别的自由开放程度。实际上，自贸区跟自由贸易港区没有啥区别。世界上所有的自贸区基本都设在港口，但中国内地的自贸区不临海、没有港口，这种情况在国际上比较少见。
上海自贸区刚成立不久，我在复旦大学主持了一场关于自贸区的对话。邀请了上海自贸区管委会的负责人以及韩国釜山、香港、鹿特丹自贸区的负责人，国际自贸区协会主席也受邀出席。
这些人特别是国际自贸区协会主席，听了上海自贸区的一些做法后，当时就说，上海自贸区是一个“非典型性的自贸区”，要干的事情不是做离岸贸易、服务贸易、转口贸易等，而是要搞金融的、自动向下开放的实验，实际上是中国金融改革的实验区。
我感觉，现在宁波自贸区在做自贸区本来的事。舟山的承包业务发展很快，很多国际的船开到那里加油，生意做得很好。
做原本意义上的自贸区
Q：可是12个自贸区承担使命不同，上海自贸区是以制度创新为突破口的。
A：是的，12个自贸区包括上海自贸区在内，一直在向中央要政策、要改革、要实施制度创新，事项还很多。但作为一个地方，改革要涉及很多中央部委，要一天到晚跟中央部委打交道，协调的成本特别高。
比如现在上海自贸区搞负面清单管理，搞准入前国民待遇，搞政府事中事后监管……实际上，这些改革更需要在全国做，而不单单是自贸区做。现在的逻辑变成了先在自贸区做，然后再推广至全国。
上海自贸区到底应该做什么？我认为在承担制度创新使命外，还应该做一个原本意义上的自贸区，做自贸区该做的生意。20世纪90年代成立的上海外高桥保税区，生意做得很好，而且这些年在全球保税区里一直都排在前面，这就是实实在在地做事情，自贸区就应该是保税区的升级版。现在重心反而变了，比如开放金融，但实际上金融开放是全国一盘棋的事情，自贸区单独去搞，很难。
Q：的确曾有自贸区抱怨制度创新的协调成本过高，既包括地方与中央部委的协调，还包括自贸区与省（直辖市）直机关的协调，也包括自贸片区与当地政府部门之间的协调。如何解决这个问题？
A：现在所有自贸区都在要优惠政策，实施优惠政策就必须突破现有政策，协调成本极高。12个自贸区相互看齐，向中央要政策、跟部委打交道，大部分时间都花在这上面了。
举个最简单的例子比如海关，海关从海关总署到各个省市，是一个垂直的管理系统。你怎么突破海关的监管？你要求突破的理由，能否大过海关实行现有监管的理由？很多情况下大不过。同样，在其他部委纵向管理的体系里，也是这样。通过自贸区改变现有的监管体系，难度不小。
自由贸易港区可跨行政区域
Q：对于长三角将诞生新的自贸区，目前外界大多猜测应是江苏片区（苏州）。这一猜测有无道理？江苏省如获批自贸区，优势在哪里？
A：江苏是一个制造强省，特别是苏南地区，制造业的基础、整个产业链的配套能力等各方面，都是相当了不起的。苏州、无锡、常州，基本上是苏南的制造中心。
如果把自贸区看成是一种基于优惠政策的试点，那么每个地方都想要，苏州也不例外。实际上，自贸区跟苏州要发展的业务没有太大关系。而从江苏来讲，如果要做自贸区，苏州肯定是一个很重要的考虑对象。但如果从真正的自贸区本身来讲，江苏应该考虑给沿海的一些地方，应该考虑到底哪里才是真正有条件做自贸区的，不见得说必须是经济特别重要的地方才可以做自贸区。像苏南，其优势就应该是跟上海更好地进行合作分工，发挥制造业优势。
Q：新一批自贸区宣布后，数量颇多的自贸区如何差异化发展？
A：我相信现在大家普遍认为，全国东西南北中都应该有自贸区，希望能够借建立自贸区推动新一轮改革开放。
实际上，每个地方申请自贸区时，都会强调自己的个性。过去的改革更多是自上而下，现在就交给地方，实现各个地方的横向突破。所以，其实不一定都要叫自贸区，有些目标跟定位不是那么清晰的，完全可以叫改革实验区。现在地方申请、中央部委评审的做法，最后形成的格局一定是遍地开花，或者说地区之间搞平衡。
Q：目前的12个自贸区，哪些适合发展成自由贸易港区？
A：沿海几个港口都可以，但也要考虑一些基础条件。整个沿海从北到南，选几个地方来做比较好。
上海是首选，毫无疑问。上海自贸区有条件朝自由贸易港区的方向发展，但不是现在这个做法。现在的做法是进行体制改革试点，包括政府职能转变、包括放管服、审批制度改革等。如果上海自贸区要发展成自由贸易港区，需要解决的问题是如何更靠近国际自贸港区标准。
目前已经有几万家企业在上海自由贸易区注册，但做的事情较少，结果就成了一个寻租行为：有了自贸区，就赶快先去那里注册一个企业，具体干什么，以后再说。我建议上海自贸区要赶紧把已经偏离的方向给拉回来，对标国际自由贸易港区如新加坡、釜山、香港等，都可以。
另外，如果成立上海自由贸易港区，它可以是一个概念，舟山港、江苏的港口，都可以跨行政区域地统称为上海自由贸易港区。广东当然也可以这么做。北面的比如渤海湾、天津港也可以这么来成立自由贸易港区。
成立自由贸易港区不是改革的问题，也不是政策优惠的问题。一旦定下来在这几个地方做自由贸易港区，照着国际自由贸易港区的现成模板去做就行了。
Q：目前经济全球化的新趋势是全球价值链收缩，跨国公司的全球产业链布局正在从原来的离岸布局调整为近岸布局，基于这种改变，自贸区应做出怎样的改变？
A：过去十年，全球产业链发生了一些变化，但如果说离岸的布局会发生根本性改变，我倒觉得也不一定。对中国来讲，如果从贸易、从全球产业链角度来看，最重要的是在全球产业链当中，中国积累的话语权如何能够进一步加强。这个加强，最终靠中国制造业升级。
中国制造业有两大中心，第一个中心是珠江三角洲，第二个中心是以上海为龙头的长三角，特别是苏南、浙江的部分地方。在全球产业链的基本格局还没有发生根本改变的情况下，真正的问题是：怎样稳住中国在全球产业链当中的地位，牢牢地抓住机会，实现不断升级，在产业链中实现不断地向上移动。
中国作为一个大国，拥有市场强大的优势，要用好这个话语权，反过来进一步影响全球的产业发展和贸易，这才是中国目前发展最重要的事情。
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