自贸区建设再出发

当前，我国正在加速构建全面开放新格局。下一步自贸区建设要根据问题导向和需求导向，推动制度创新和高质量发展互相促进、有机统一，将自贸区打造成对外开放的新高地。

 

　　建设自由贸易试验区是国家在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。从2013年上海自贸区设立，到2019年8月国务院先后印发上海自贸区临港片区、山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江自由贸易试验区总体方案， 我国自贸试验区总数已达到18个。五年多来，我国自贸区试点布局不断完善，试点任务不断深化、试点内容不断拓展，建设质量和水平不断提升，改革开放红利持续释放，为促进我国经济社会发展做出了积极贡献。

 

　　自贸区建设富有成效

 

　　推动了高水平的制度创新

 

　　一是高质量完成了试验任务。各自贸试验区紧紧围绕国家战略，以制度创新为核心，以“放管服” 改革为抓手，坚持“大胆试、大胆闯、自主改”，各项试验任务落实良好。从改革投资管理体制、推进贸易发展方式转变、推进金融领域开放创新、加快转变政府职能、健全法制保障体系等共性试验任务的完成情况看，完成率基本达到80%以上。除了共性试验任务之外，各自贸试验区还结合自身产业特点和区位优势，有针对性地提出了差异化的试验任务，包括深化粤港澳合作、推动京津冀合作、深化两岸经济合作、推进“一带一路”建设、推动长江经济带发展、推动创新驱动发展等。截至2018年年底，11个自贸试验区先后推出差异化试验任务共计509项，目前已完成410 项，完成率达到80.55%二是高标准完成了复制推广工作。自2013年自贸试验区设立以来，全国范围内已形成了202项可复制推广的改革试点经验。这些经验既包括根本性的制度变革（如外商投资负面清单管理制度）、系统性的制度创新（如海关通关一体化管理模式），也包括全流程的制度优化（如投资管理体制改革的“四个一”）等，形成了多项最佳实践案例和创新举措。通过加快复制推广，自贸试验区的改革红利在全国范围内得到有效释放，充分发挥了深化改革和扩大开放试验田的作用。发挥了开放新高地的引领作用一是引领了开放型经济新体制的构建。在贸易领域，自贸试验区以国际贸易“单一窗口”为突破口，创新“一线放开、二线高效管住、区内自由”的监管模式，推出了“无纸化通关”“货物状态分类监管”等多项创新举措，实现了贸易监管制度的重大突破。在投资领域，自贸试验区实行了“准入前国民待遇+负面清单”的外商投资准入管理模式，开展了包括“证照分离”在内的商事登记制度改革；此外,还在工程项目审批等诸多领域进行了具有引领性的探索和实践。在金融领域，自贸试验区创新了“自由贸易账户” 等金融开放管理新模式，积极探索金融开放服务于实体经济发展的新路径，实现了“促发展”与“防风险”的有效结合。二是引领了开放制度与国际规则的接轨。自贸试验区从建设伊始就将贸易监管制度改革作为重要任务。目前，WTO《贸易便利化协定》中40项贸易便利化措施，自贸试验区已实施38项， 较好地实现了与国际先进制度的对标，顺应了全球经贸规则的发展变化趋势，为更好地适应复杂多变的国际形势和全球经贸规则的新变化，积累了实践经验。截至2018年年底，11个自贸试验区累计新设立企业61万家，包括外资企业3.4万家。自贸试验区以不到全国万分之二的面积，吸收了全国12%的外资，创造了12%的进出口，在打造法治化、国际化、便利化营商环境中发挥了引领作用，成为推动改革开放的不懈动力。加快了向高质量发展的模式转型一是“科技创新+制度创新”助力高质量发展。自贸试验区一方面通过制度创新为科技创新提供良好的发展环境；另一方面，通过科技创新为制度创新提供丰富的管理手段，从而在全国范围内率先形成科技创新与制度创新协同推进的高质量发展新局面。例如，湖北自贸试验区引导金融机构针对科技型企业轻资产、重技术的特点，试点推广专利权、商标权、版权等动产质押贷款，设立专项资金池服务于创业初期的科技企业；同时，还推动科技型企业在银行间债券市场融资，在全国打造了具有影响力的科技金融模式。二是“产业升级+贸易升级”助力高质量发展。各个自贸试验区坚持前瞻布局，充分利用自贸试验区先行先试的优势，突破制约产业升级在研发、设计、标准、供应链管理、品牌培育、营销等关键环节的制度性障碍，探索产业升级新路径和新模式；同时，大力发展高新技术产业和高端服务业，积极推动服务贸易发展，探索服务业扩大开放和服务贸易管理制度改革的新路径，带动了产业链再造和价值链提升。推动了营商环境的迅速改善一是降低了市场主体的经营成本。各自贸试验区对照世界银行《营商环境报告》中所显示的问题，率先探索改良做法，在施工许可证获取、电力获取等诸多方面大胆尝试；率先在全国开展“放管服”改革，减少行政流程、缩短办事时间、优化政府服务，大幅降低了市场主体的经营成本，促进了全国范围内营商环境的进一步优化。2018年，我国在世界银行《营商环境报告》中的排名从78位上升至46位。二是促进了各类主体的公平竞争。自贸试验区率先在准入环节实施对外资企业一视同仁、平等对待。这一制度在全国的迅速推广，有效提升了我国营商环境的亲和力。针对外资企业普遍关注的知识产权保护问题，天津、福建等自贸试验区通过设立自贸试验区国际仲裁中心和知识产权仲裁中心等方式，加强了知识产权的科学保护和管理，探索建立了知识产权仲裁等相关制度，为促进各类主体公平、有序竞争创造了良好的环境。

 

　　存在的突出问题

 

　　体制机制有待进一步完善

 

　　一方面，自贸试验区的授权机制有待完善。自贸试验区“自下而上”推动改革的方式与我国政府“自上而下”授权管理体制之间存在一定程度的矛盾，导致部分措施无法及时落地，在一定程度上延缓了创新步伐。暂停实施相关法律、行政法规和国务院文件规定等方式，虽然在一定程度上解决了自贸试验区改革创新面临的法律法规约束问题，但在实际操作中，与相关部门的沟通耗时长、难度大，束缚了自贸试验区自主改革的能动性。另一方面，自贸试验区的容错机制也需要完善。缺乏完善的容错机制，一方面会导致行业主管部门基于规避风险的考虑，对把握不准、开放效果和开放风险不清晰的领域不予开放试验；另一方面，可能导致自贸试验区为避免被追责，对推进深层次改革缺乏积极性。“鼓励创新、宽容试错”机制亟待完善。改革力度有待进一步增强自贸试验区承载着推动我国全面深化改革和扩大开放的历史使命，但是在建设发展过程中， 地方往往出于发展本地经济的角度考虑，服务国家战略的能力有待增强。例如，很多自贸试验区提出要积极融入“一带一路”建设，但缺乏相应的创新思路和改革举措。此外，对一些国家层面急需改革的内容，探索力度不足。例如，社会力量参与自贸试验区监管虽已在多个自贸试验区方案中体现，但是具体如何参与、如何建立合作机制、如何平衡政府和社会之间的权力关系等方面阻力较大，尚未形成清晰的改革路径。对标国际有待进一步提高近年来，以TPP、TTIP和TISA为代表的国际经贸新规则将内容扩展至包括知识产权、环保、消费者保护、资本流动、采矿权、视听、创新、文化保护、文化合作、教育与培训、技术与科研等服务领域。这些以服务业为重点的经贸新规则，不仅将极大影响多边国际经贸谈判和规则的走向，而且必将对我国未来参与全方位国际竞争产生深远影响。虽然我国自贸试验区已经在金融、娱乐、医疗、航运、电信、工程等领域试点开放，但覆盖范围和内容与国际经贸新规则要求仍有差距，在包括创新、文化保护、文化合作、教育与培训、技术与科研等诸多方面仍远远不能满足试验需要，需要进一步实践。系统集成有待进一步提升从国家层面看，当前国家层面各个部委主导的试点工作较多，比如施工许可改革试点、跨境电商综合试点城市、投贷联动试点、融资租赁试点等。但这些试点政策缺乏统筹协调，试验主体、试验范围、试验方式等也各不相同，很多试验任务并没有在自贸试验区内实施，不利于自贸试验区更好地发挥改革开放试验田的作用。从自贸试验区层面看，试验任务“零敲碎打”的特征明显，类似国际贸易“单一窗口”、负面清单管理模式等高水平的创新举措较少，系统化集成化水平亟待提升。复制推广有待进一步加强调研结果显示，由于一些复制推广的经验缺乏相关的政策实施环境，实施过程中不同程度地存在配套措施无法衔接、协调机制不完善等问题，导致部分经验落地不够顺畅。此外，还存在同质化、低水平竞争的观念和方式。如有的地方出“十证合一”，有些地方出“二十证合一”，并以许可证整合的数量多少作为衡量全国首创的标准，并没有在本质上、质量上进行进一步革新。

 

　　推进自贸区下一步工作的相关建议

 

　　一是完善顶层设计，赋予自贸试验区更大的改革自主权。完善各部委对自贸试验区建设的协同支持制度，进一步明确各联席会议成员单位在自贸试验区中的主要职责和重点工作，对重大敏感事项，尽快出台支持文件或实施细则。对涉及行政法规、部门规章等法律限制的试点措施，尽快调整有关行政法规和规章，以便试点任务能顺利启动实施。对不涉及行政法规、部门规章等法律限制的一般“允许类”试点措施，可赋予各自贸试验区“类备案制”授权，推动其更加积极主动地开展制度创新试验；同时，逐步推动构建自贸试验区发展的法律体系，充分发挥和保障立法对中国自贸试验区改革的引领功能，将容错纠错和激励机制纳入法治轨道。二是提高试验水平，推动高质量发展。在系统总结自贸试验区运行经验的基础上，根据新形势下全面深化改革和扩大开放的实际需要，紧扣制度创新这一核心，适时增加一批重大试验任务。要以自贸试验区为抓手和突破口，深入推进改革，围绕产业的发展诉求，提高试验任务的系统化和集成化水平，转变政府职能，厘清政府和市场界限，按经济发展规律倒逼权力配置改革。要加强地方各部门的沟通，促进协同创新，推动各个层面的政府部门有效参与到自贸试验区制度创新中来。要推动自贸试验区管理机构成为强有力的主体，构建有序的管理模式和运营体制，进而形成科学高效、统筹有力、运转协调的自贸试验区管理模式。三是注重总结提升，发挥示范带动作用。要持续推出创新举措，为进一步扩大开放积累经验；同时，加强改革系统集成，力争取得更多可复制、可推广的制度创新成果，把“试得好、看得准、风险可控”的自贸试验区改革创新成果， 尽快辐射到周边地区，促进区域联动发展。在复制推广的内容方面，应从单项试验举措、最佳实践案例的复制推广，向改革开放模式、接轨国际规则等更高层面转变，突出复制推广的系统性和集成性；在复制推广的范围方面，既要在全国范围内全面复制推广，又要鼓励国家部委、各省市在各自事权范围内，采取多种方式进行复制推广，使自贸试验区改革开放试验田的示范带动作用得以彰显。四是加强事中事后监管，增强风险防范应对能力。要深入推进部门间信息共享机制的建设。整合并建立涵盖日常监管、行政执法、信用评定、行政许可管理等的信息系统，打破海关、工商、税务、质监、金融、综合监管等部门信息各自为政的状态，实现监管信息的共享与互换。要探索对失信企业实施约束和惩戒。在自贸试验区尝试建立惩罚性巨额赔偿制度，提高企业的失信成本。要充分发挥行业组织的自我管理作用；同时，借助专业机构的专业服务功能，支持资产评估、会计师事务所等机构对企业的运营情况进行监督。要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对失信行为进行曝光。