导读：自贸区金融改革必须主要处理好中央顶层设计与地方区域试点的关系、区域金融改革与宏观政策大局的关系、顶层设计与事件驱动的关系
作为中国第一个自贸区，上海自贸区一直以来以制度创新为核心，在贸易、投资、金融、政府职能转变等方面探索了一系列创新举措，取得重大进展。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布增设上海自贸区新片区，这必将推动自贸区金融改革迈向新的阶段。
自贸区金融改革取得一系列丰硕的制度创新成果
中央对上海的战略定位是改革开放排头兵和创新发展先行者，上海自贸区成立之初就强调要以制度创新为核心。2013年9月，国务院印发的《上海自贸区总体方案》强调，要率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架。2015年4月国务院印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》和2017年3月国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》的指导思想中，均要求上海自贸区以制度创新为核心。
上海自贸区成立近6年来，已经有140多项制度创新成果在全国复制推广，其中金融制度改革创新是一个重要领域。人民银行和金融监管部门大力支持上海自贸区建设，自贸区金融改革开放取得丰硕成果。人民银行和国家外汇局把在上海自贸区先行先试的20多项金融制度先后推广至全国或其他自贸区，涉及资本项目可兑换、利率市场化、人民币国际化、外汇管理、支付结算、金融简政放权等方面，充分发挥了上海作为全国金融改革“试验田”和“先行者”的作用，对于优化营商环境、推动金融供给侧结构性改革和经济高质量发展起到了重要作用。
自贸区金融改革推动加快构建开放型经济新体制
自贸区金融改革有效服务了实体经济，大幅扩大金融市场开放水平，对于提升上海国际金融中心能级、服务国家战略和推进政府治理能力现代化具有重要意义。
一是统筹配置国际国内两种资源，为企业带来实实在在的好处。上海自贸区率先开展以资本约束机制为基础、本外币一体化的宏观审慎境外融资试点，实现区内企业和金融机构不经行政审批就可自主开展跨境融资，拓宽了融资渠道。先后发布了四份“上海自贸区外汇管理改革试点实施细则”，实施金融简政放权，大幅取消或削减行政审批、简化业务流程，促进贸易投资便利化。率先开展外债比例自律管理、外汇资本金和外债意愿结汇试点，放宽对外债权债务管理，允许符合条件的租赁类公司收取外币租金，取消向境外支付担保费和对外担保的行政审批等。持续优化外汇资金集中运营管理和人民币资金池业务，提高企业内部资金运作效率。据统计，目前累计有超过1000家企业开展不同类型的跨境资金池业务。所有这些措施都更加便利经济主体充分利用国际国内两个市场、两种资源，大幅降低了汇兑成本和融资成本。
二是不断增强我国金融市场服务境外机构的能力。稳步推进人民币境外借款、人民币计价的特别提款权（SDR）债券等创新业务，便利境外主体发行“熊猫债”。取消境外机构投资者投资银行间债券市场的行政审批，改为备案并不断简化备案手续。引入境外清算行参与境内同业拆借交易，允许符合条件的境外机构参与银行间外汇市场，改革合格境外机构投资者（QFII）外汇管理制度，提升代理境外央行类机构投资业务水平。通过上述措施，不断加快服务境外企业和金融机构的跨境投融资业务发展。截至2019年6月末，境外机构在银行间市场累计发行“熊猫债”近2200亿元，银行间债券市场境外机构达1800多家，46家境外央行类机构共持有人民币债券1.1万亿元，大幅提升了上海国际金融中心服务全球的能力。
三是持续提升上海国际金融中心能级。上海自贸区金融改革以资本项目可兑换、金融市场对外开放、人民币国际化为重点，提升了上海国际金融中心的国际化程度。建立面向国际的金融资产交易平台，推出黄金“国际板”和以人民币计价的“上海金”业务，增强了我国在国际黄金市场上的定价话语权。成立上海国际能源交易中心，推出人民币计价的原油期货。合资成立中欧国际交易所，成立上海保险交易所、票据交易所、全国性信托登记机构，率先推出场外市场外汇期权交易中央对手清算服务。人民币跨境支付系统（CIPS）一期和二期上线运行。上海金融要素市场和金融基础设施不断完善。“沪港通”“债券通”“沪伦通”先后成功运行，金融市场对外开放程度大幅提升。2018年，上海市金融业增加值5782亿元，占全市GDP的17.7%；根据Z/Yen集团发布的“全球金融中心指数”，上海排名由2013年9月的第16名上升至目前的第5名。
四是有效提升上海服务国家战略的水平。自贸区金融改革促进了投资贸易便利化，加快了金融市场改革开放，有力地推动了上海国际金融中心建设，在支持“一带一路”建设、上海科创中心建设、长江经济带等国家战略上发挥了重要作用。在支持“一带一路”建设方面，上海出台了《上海服务国家“一带一路”建设 发挥桥头堡作用行动方案》，改进“一带一路”沿线国家外币兑换、跨境投融资等金融服务，已有34种沿线国家外币挂牌交易，以资金池便利“一带一路”走出去企业跨境结算及投融资服务，支持7家政府和企业发行“熊猫债”117亿元。迪拜黄金与商品交易所挂牌以“上海金”基准价作为结算价的人民币黄金期货合约，扩大了“上海金”的国际影响力。在服务科创企业方面，将自由贸易账户的开立主体扩大到上海市所有的科创企业及符合条件的个人，推进投贷联动试点，科技型企业贷款快速增长。在服务长江经济带方面，进一步扩大上海作为龙头城市的辐射能力，按照中央要求，通过金融支持更好地服务长江经济带高质量发展。
五是探索建立适合现代金融发展需要的宏观金融管理体制。在一个非封闭的区域进行金融改革，最大的难题是如何防范风险以及风险外溢。为此，人民银行在上海自贸区成立之初便创设了自由贸易账户系统，提供了“一线审慎监管、二线有限渗透”的“电子围网式”的事中事后管理环境，有效隔离与监测管理金融风险，基于自由贸易账户系统，开展了跨境融资、跨境同业存单、自贸区地方政府债等一系列创新业务。自由贸易账户的防风险能力经受住了考验，便利化功能受到了普遍欢迎，相关工作得到了充分肯定。经人民银行总行批准，自由贸易账户系统向部分地区复制推广。正是在自由贸易账户系统这一“监管沙盒”制度下，我们开展了一系列丰富的金融改革和创新试验，探索了新的管理体制。
自贸区金融改革的几点体会
在推进自贸区金融改革过程中，我们深刻体会到自贸区金融改革必须主要处理好以下几组关系。
一是处理好中央顶层设计和地方区域试点的关系。中央顶层设计能够更加准确地把握改革的系统性、整体性和协同性。在自贸区金融改革过程中，按照中央关于中国金融体制的市场化改革方向和以金融简政放权、投资贸易便利化、人民币国际使用更加便利的工作重点，我们把握自身定位，根据总体方案要求，及时将上海金融改革的经验和建议上报人民银行总行，经总行和相关部委权衡后，在允许的范围内，创造性做好方案的实施工作。此外，各个自贸区都肩负一定的改革试点任务，我们也密切关注各地区域金融改革进展，注重及时吸收推广其他地区好的改革经验。只有这样，才能有效提高区域金融改革协同性，最大化改革收益。
二是处理好区域金融改革和宏观政策大局的关系。区域金融改革试点必须要服从服务于国家宏观政策导向，2015年10月，人民银行等7部门发布“金改40条”，由于受到国内外金融市场波动、人民币汇率贬值预期加大等因素影响，个别措施还没有落地，就是因为宏观政策的取向发生了变化。因此，自贸区金融改革要密切关注国内外宏观经济条件变化，要根据宏观政策取向的变化适时进行调整。
三是处理好顶层设计与事件驱动的关系。自贸区金融改革是严格按照人民银行总行和相关部委发布的总体方案来开展的，根据条件成熟情况，各项改革措施大致会有一个优先次序的安排，但并非一成不变。在推动自贸区金融改革过程中，我们深入走访调研金融机构、企业和居民等经济主体，遇到迫切需要解决的问题，也会及时向有关部门反映解决。改革是由问题倒逼而产生，以事件驱动问题彻底解决，就推动了改革。因此，要加强顶层设计与事件驱动的联动，一件事一件事地办，久久为功，不断深化上海自贸区的金融改革，推动总体改革方案顺利实施。
创造性地推进自贸区新片区金融改革
2019年8月，国务院正式公布上海自贸区临港新片区总体方案，在更深层次、更宽领域，以更大力度推进全方位、高水平开放。新片区既不是原有自贸区的简单扩区，也不是现有政策的简单平移，是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。临港新片区金融改革将继续以制度创新为核心，在更高起点上推动投资贸易自由化，以更大的金融供给侧结构性改革力度支持建设具有国际竞争力的开放型产业体系，着力探索构建更加优质的金融营商环境。
一是对标全球最高标准和最好水平谋划金融制度创新。中央对临港新片区的战略定位非常高，要求临港新片区要对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区。我们知道，各国自由贸易园区实行的政策普遍比通行政策要优惠，比如，迪拜国际金融中心（DIFC）完全引进英美法系的民商法，有独立的金融监管机构和司法体系等。临港新片区对标的国际标准要远高于其他自贸区。中央要求临港新片区要打造投资贸易自由化的核心制度体系，参照经济特区管理。因此，临港新片区的金融改革一定要对标全球最高标准和最好水平，以资金自由流动为目标，实施更加便利的金融管理制度。尤其要在符合国家战略发展方向、其他地区尚不具备条件、风险更大的重点领域进行探索，推动金融制度创新；即使暂时不能向全国其他地方复制推广，也要坚持探索，积累足够的经验。最终要使得临港新片区在有力推动中国经济高质量发展的同时，能够代表中国更好地参与国际竞争。
二是在更高起点上推动投资贸易自由化便利化。要以资金自由流动为重点，大力推动已出台改革措施的落实落细。进一步扩大金融简政放权，取消不必要管制、许可或备案要求，不断优化外汇管理和跨境人民币业务流程，对标国际最高标准，推动投资贸易自由化便利化。利用临港新片区作为特殊经济功能区的优势，加大风险压力测试。以自由贸易账户系统为依托，不断丰富账户功能，开展更多的金融创新和开放试点，探索扩大利用自由贸易账户参与境内外金融市场的途径和规模，稳步推进资本项目可兑换。
三是以更大力度支持新片区建设前沿产业体系并完善现代金融服务业体系。临港新片区将建立以关键核心技术为突破口的前沿产业群，包括集成电路、生物医药、人工智能、航天航空、高端装备等我国高质量发展急需产业的关键环节和技术。要以更大力度的自贸区金融改革，深化金融供给侧结构性改革，丰富金融机构和金融产品体系，优化融资结构。支持保险公司、资产管理公司等各类主体开展长期股权投资。在新片区大力发展权益性融资。引导政策性、开发性和商业性金融机构加强合作，为区内企业提供支持。推动中央金融开放措施率先在新片区落地，鼓励在新片区建立外资控股的证券公司、基金公司、期货公司、货币经纪公司、理财公司、金融科技公司等，不断完善我国现代金融机构体系。进一步扩大金融市场对外开放水平，探索推出新的人民币金融产品和金融衍生品，拓展人民币跨境金融服务的深度和广度，推动上海建成全球人民币金融资产配置中心和人民币金融资产风险管理中心。
四是支持长三角高质量一体化发展。临港新片区总体方案明确提出要加强与长三角协同创新发展。新片区部分金融改革措施可考虑直接服务G60科创走廊项目，支持新片区产业发展的金融举措也可以分情况延伸至长三角地区，允许相关资金在长三角地区自由使用。按照中央部署，将新片区金融改革创新举措率先在长三角地区复制推广，充分发挥临港新片区金融制度优势对长三角地区的辐射带动作用。
五是构建更加符合开放型经济发展需要的优质金融营商环境。在2019年陆家嘴(600663,股吧)论坛上，人民银行易纲行长表示，上海应成为一流金融运行规则、金融法律法规等营商环境和监管标准的发源地和试验场。借鉴主要国际金融中心和金融自贸区的经验，在新片区建立更多与国际规则接轨的金融交易机制和监管制度。建立并完善金融“监管沙盒”制度，在新片区开展更多金融创新试点。优化金融法治，更大程度地发挥上海金融法院作用。加快引进更多国际知名会计、审计、法律、仲裁、信用评级、资产评估、投资咨询等专业服务机构。实施更加优惠的金融税收制度。此外，上海也要打造成为金融人才中心，建立吸引国际高端金融人才的体制机制。
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（责任编辑：李悦 ）
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