小微企业融资难一直是困扰我国地方经济发展的“疑难杂症”之一，多地也进行了不少有益的探索和尝试。《经济参考报》记者日前在安徽采访了解到，该省探索推出“4321”新型“政银担”合作模式，一年间为5000余户小微企业提供200多亿元融资支持，但受制于担保机构行业性质，这种“安徽模式”可持续性仍存瓶颈制约，在政策上存在着定位尴尬，给金融监管带来难题。
业内人士建议，应借鉴国外经验试点“担保银行”，探索一条符合国情、根本破解小微融资困境的融资担保体制改革新路。
“安徽模式”精准扶持小微企业
“担保集团主动上门服务，担保费率降了30％，仅此一项就省了4万多元费用。”在全国知名的板栗之乡——大别山深处的金寨县，合益食品公司董事长潘国霞说，多亏政府推行的新型政银担合作解决了企业扩大规模急需资金的燃眉之急。
记者看到，在合益食品公司加工车间，自动化的板栗脱壳流水线正在运行，经过蒸煮、脱壳、剥衣等工序，成品的黄色板栗仁由工人封装好送往冷库即将运往国外。潘国霞说，农企因缺乏抵押物很难贷到款，都是靠自有资金发展。去年通过政银担模式，安徽省担保集团给她办理了一次性“打包担保”，给予企业单笔不超过1000万总额不超过6000万的担保贷款额度。利用这笔贷款，企业上马了一个年加工量五万吨的新厂，出口加工能力上了新台阶。
为潘国霞办理政银担业务的省担保集团在保企业分公司负责人周剑说，金寨县有50多万亩板栗园，合益公司是金寨最大的板栗收购加工企业，合作订单栗农500余户，为企业发展“输血”，就是为当地经济和农户发展造血。
安徽省担保集团党委书记、总经理钱力介绍说，2014年底，安徽省创新开展新型政银担合作试点，将过去银担合作由担保机构一家独担风险，变为市县担保机构、省担保集团、银行和地方政府按4：3：2：1比例分担风险，形成政银担优势互补、权责统一、风险共担、互助共赢的工作机制。政府通过新型政银担合作找到一条精准扶持小微企业、发展地方经济的抓手，担保和银行共担风险大大降低了小微企业融资门槛。
短短一年时间，安徽全省新型政银担业务放款281亿余元，服务企业552户，户均贷款508万元。据测算，通过“4321”，小微企业贷款获得率提高5个百分点，参与合作的主要银行小微企业贷款增加15％，受保企业新增利润27亿元，新增税收14亿元，服务就业7.86万人；合作银行普遍实行优惠利率，担保机构年化担保费率减少1／4以上，省担保集团免收试点期间再担保费（全年1.3亿元）……安徽新型政银担合作模式实现了扶小、扶微、扶贫、扶农功能，发挥了普惠金融“接地气”的优势。
与潘国霞一样，安徽东昌建设集团有限公司副总经理徐鸿也深有感触：以他所在的建筑安装类公司为例，经营中不少资金需要银行融资，但因为固定资产较少，加之当前经济下行压力，面临的融资问题更加突出。比如说“融资贵”，原来担保费率大约2％至2.4％，而贷款的基准利率一般上浮30％左右。
徐鸿所在的公司成了新型政银担合作的“尝鲜者”，这让他一下子轻松不少。徐鸿告诉记者，去年通过政银担模式，该公司共从银行办理了两笔贷款，合计1000万元，主要用于企业正常周转的流动资金。“融资成本、财务费用大大减少了，担保费率统一降为1.5％，贷款基准利率上浮幅度也降为10％。”
潘国霞、徐鸿是政银担合作中众多受益者的缩影。“缺乏信用和抵押一直是小微企业贷款难的瓶颈，尽管国家和地方设立了一些专门扶农扶弱的普惠银行，但这些银行做大做强后往往 ‘洗脚上岸’脱农脱小，这是资本的本能。”钱力认为，通过担保为小微企业外部增信是破解其信用、抵押不足的有效途径，而且也是目前国际上通行的做法。
有形与无形之“手”须定位明晰
“小微企业和农村金融改革较为类似，政府的目标和金融机构的要求不能放在一起。”受访专家认为，政府的要求应体现为财政应有所支持，金融机构去支持“三农”只能是通过引导的方式。安徽新型政银担合作模式有其可取之处，即通过政策性的引导，让金融机构支持小微企业。但政府之“手”和市场之“手”须定位明晰。
安徽担保模式探索取得成效，政策性定位是一个突破。曾担任安徽省金融办副主任的钱力说，与国外准公共产品定位不同，国内融资担保一度是商业性担保占主流，行业风险高且小微企业融资贵。
为此，出任安徽省担保集团负责人后，钱力率先提出国有担保机构的政策性定位，认为小微企业融资担保具备准公共产品性质，并在实践中为新型政银担业务列出“政策性指标”：即贷款担保业务单户不超2000万元；年化担保费率不高于1.5％；加入省担保集团政策性担保体系的市县国有担保机构，市级融资担保机构小微企业担保户数比重不低于70％，县区级不低于90％。
业务体系和银担关系变化是安徽新型政银合作模式的两大亮点。安徽省担保集团再担保部总经理王家斌说，小微企业多在市县，为撬动更多国有担保机构服务小微企业，安徽省担保集团通过注资参股等方式吸收各市县国有担保机构加入全省“4321”政策性担保体系。目前，安徽担保集团已在全国率先建立了省市县三级政策性担保体系，拥有成员单位124家，机构数占全省40％，在保余额占全省80％以上，成为全国规模最大的省级担保集团。庞大的担保体系也提高了与银行议价的能力，重塑了银担合作关系。
成立于2006年的滁州银丰融资担保有限公司是政策性担保体系的一员，省担保集团是该公司的参股方。截至2015年底，注册资金已从800万元增加到超过3亿元。该公司董事长薛梅表示，去年4月底以来，该公司启动并扎实开展政银担业务，截至2015年底，已办理政银担业务79笔，在保4.32亿元，主要服务滁州市南谯区内的生产加工型、商贸和“三农”等中小微企业。
“银担关系发生了变化，担保模式从银担合作发展到政银担合作，由过去担保机构一家独担风险，变化成担保机构、银行、和政府共同分担风险。”薛梅深有感触地说，担保业务质量在不断提高，由于风险共管，双方都加大对贷后管理的力度，真正做到共同关注，相互配合，“这种合作机制层层分散融资担保业务风险，进一步缓解了小微企业融资难题的同时，提高了担保公司抗风险能力。”
银行的传统观念也在悄然变化。“在省政府主要领导直接推动下，新型政银担合作试点从开始的银行难理解、不接受，到后来试试瞧、做做看，直至如今广受认同。”钱力说，截至去年末，新型政银担合作银行已达119家，担保机构115家。
率先加入新型政银担合作并率先实行业务全覆盖的邮储银行安徽省分行行长刘玉成说，小微企业因财务制度不健全且成长风险高，往往银行想贷不敢贷。实行政银担合作模式后，政府加入分担风险，全省政策性担保体系实力壮大，有效解除了银行的顾虑。去年该行小企业法人贷款净增40多亿元，其中一半是政银担业务的推动。
为确保政银担业务稳步推进，安徽省建立了担保机构资本补充机制，连续四年省财政每年注资31亿元用于做大政策性担保机构的资本金，其中，11亿元直接用于补充县（市、区）政策性融资担保机构资本金；20亿元由安徽担保集团向管理规范、风险可控的县（市、区）国有及国有控股融资担保公司注资参股，已注资60亿元，覆盖100家机构，平均单户注资额6000万元，平均持股比例25.8％，最高注资额1.25亿元，最低注资额500万元。
此外，安徽省还建立了风险补偿机制，省市县政府都建立了担保风险补偿资金，列入财政预算，发挥政府信用和风险补偿作用。“持续稳定的资本补充和风险补偿机制为安徽担保模式的持续健康发展，夯实了资本基础，大大提升了担保机构的抗风险能力。”钱力认为，实践证明，通过财政资金建立政策性担保机构资本补充和风险补偿机制，实现了效率、安全、公平、持续的有机统一。
担保银行是未来方向
尽管安徽担保模式探索受到各方认同，但采访中，无论是担保机构、银行还是小微企业都对政银担合作的可持续性推进表示出担忧。不少企业和基层国有担保机构反映，目前政银担合作中，有的银行并不积极，甚至变相增加企业贷款门槛。因此，如果缺乏更高层的支持和强有力的机制，恐怕也很难走远。
记者走访了解到，经过一年来的发展，安徽新型政银担合作业务实现了“四个覆盖”，即覆盖全省所有省辖市，覆盖主要县区，覆盖主要银行业金融机构，覆盖所有政策性担保机构，该模式受到地方政府、银行、担保机构等各方特别是小微企业的认同。
“地方政府承担10％的风险责任能增强各方面信心，体现政府对担保体系的支持。”负责当地政银担工作的滁州市南谯区副区长赵永宾认为，财政支持中小企业的资金通过支持省担保集团，再由其注资参股市县国有担保机构、设立政银担业务代偿风险基金等形式，精准扶持小微企业，放大了财政资金支持效果。
合肥兴泰金融控股公司负责人表示，新型政银担合作打破了过去银担合作中银行不分担代偿风险的惯例，担保机构加入新型政银担合作提高了担保效率，控制了担保风险，形成了持续可行的担保模式。
对于众多中小微企业来说，原来达不到信贷标准的，因为政银担业务达到了，大大减轻了企业的发展压力。“要不是政银担提供的1100万元贷款，业务都没法正常做了。”为西门子、康佳、创维等家电企业做注塑件配套的滁州市博康模具塑料有限公司副总经理王和平说，这两年银行收紧了贷款业务，公司又没有银行认可的抵押物，资金一度极其紧张。多亏政银担业务提供了贷款，解决了公司的资金危机，去年公司销售额逆势增长14％。
“金融机构应该懂产业、懂实体经济，而不是只看企业有没有担保和抵押。”国家金融与发展实验室理事长李扬认为，当前形势下，融资担保机构需要专业化运行，帮助银行做专业的产业和企业甄别。安徽担保模式的特点就在于此。由于同时建立了一个各方认可的风险分担机制，这种创新很有价值，值得进一步推广。
不过，《经济参考报》记者采访了解到，受制于担保机构的行业属性，一旦发生担保风险，往往无法拥有资产处置优先权，难以及时弥补损失。“担保的代偿代扣风险很高，如果这个问题解决不了，可持续发展面临隐患。”
国家金融与发展实验室去年专门对安徽担保模式的改革创新进行了专题评估研究，并在此基础上提出试点安徽担保银行。该课题负责人、中国社科院金融研究所研究员董裕平表示，现行的安徽担保模式对我国融资担保体制有一定程度和范围的突破，但持续性、稳定性尚待时间检验。在经济下行压力下，实现小微企业融资难根本破题，开展担保银行改革试点更有必要。
董裕平专门对德国担保银行制度进行过研究。他认为，担保银行具有行业的金融属性，业务的政策性，银担风险分担及资本共享机制，稳固的政府风险补偿机制等特征，值得借鉴。安徽可率先开展组建政策性担保银行改革试点。
钱力说，安徽省担保集团专门学习借鉴德国担保银行模式，并与德国担保银行开展了超过2个亿的实质性合作。他介绍，德国有17家担保银行，州政府与担保银行共担风险，担保贷款平均放大倍数是27倍，而目前安徽银政担的平均放大倍数是4，全国仅为1。“全国8000家担保机构总资产约1万亿，目前平均放大倍数1.06倍，如果推行安徽担保模式可撬动对小微企业资金支持4万亿，若试点担保银行达到德国水平，那将撬动27万亿的资金支持。”
“从安徽实践来看，探索政策性担保体系建设的研究在全国是创新，走得比较快、做得比较好，开展担保银行试点可以探索。”专家认为，在经济下行压力下，小微企业是培育新的引擎的重要支撑，需要多途径探索来解决小微企业融资难、融资贵问题，到底怎么样建立政策性担保体系，以什么样的方式来使赔付更合理，带动社会资源服务小微企业覆盖面更大是我们需要解决的问题。
董裕平、李扬等建议，未来可以借鉴德国经验将安徽担保模式上升国家层面试点担保银行。重组以安徽省担保集团为核心的覆盖全省政策性融资担保体系，改制成为有限牌照的政策性担保银行，专门为小微企业提供政策性融资担保服务。这既可解决目前安徽担保模式在代偿代损及银担合作方面的可持续性难题，还能使其通过发行专项金融债低成本融资解决流动性，减轻财政的注资负担，保证担保的政策性，提供一条长久破除小微融资困境的新路，进一步丰富为小微企业服务的金融体系。
18017660909